垃圾治理

GUEST

陈立雯女士

陈立雯，环保公益组织“零废弃村落”的创始人，2009年初从天津师范大学外国语学院硕士毕业后，开始在环保公益组织工作。2009年到2015年8月，在北京地球村和环保NGO“自然大学”工作期间，主攻环境健康和垃圾议题，走访调查全国30多个垃圾处理设施的运行情况，推动北京市的垃圾分类工作。2015年8月到2017年5月，在加拿大和美国攻读环境学硕士，研究方向为中国电子废物产生和处理的历史状况。2017年5月回国后，开始到农村地区实践垃圾分类。先后在河北保定南峪村，河北沧州西蔡村、大邵寺村，浙江省金华马宅村和河北省献县西城乡等多个村庄开展垃圾分类工作。2018年12月开始，在江西省上饶市广丰区东阳乡探索实现垃圾分类治理的常态化持续运行机制。

引言

“无废城市”是以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，将固体废物环境影响降至最低的一种先进的城市环境管理理念。在此美好愿景之下，公益组织持续推动着“微小而又重要”的改变。这期我们透过“零废弃村落”创始人陈立雯老师十多年的亲身实践，畅谈中国垃圾处理从技术到治理的转变和未来。

公益组织必须要结合民众的力量才能更好地发挥作用，民间公益组织一直是监督和影响政府决策、进而带来系统性改变的角色。

1. 就应对全球气候变迁这件事情来看，“强政府”环境下民间公益组织发挥作用的空间在哪里？「自下而上」能有效果的关键是什么？从您的实践经验来看，民间组织的工作对政府决策有怎样的影响？

即便在?“强政府”的国家和地区，民间公益组织依然具有发挥作用的空间。2000年初期，得益于改革开放后宽松的社会环境，在国内形成了大规模倡导关注全球气候变化的氛围。我毕业后的第一份工作在北京地球村[1]，该组织做了许多影响深远的全国性倡议行动，每年举办能源记者沙龙，持续滚动社会性议题讨论与倡导。我在工作初期见证了气候变化的国际谈判——2009年哥本哈根世界气候变化大会，并开始从事垃圾治理的相关工作。从过往经验来看，公益组织必须要结合民众的力量才能更好地发挥作作用。民众怎样表达诉求、参与倡导对环境行动有重要影响，很多公益组织能够深度参与、发挥较大影响力的项目往往都有强大的民众基础。从90年代至今的国内环保领域中，垃圾焚烧厂项目和PX项目[2]建设常引发争议，在这两类项目上民间的反抗非常激烈，比如北京海淀区六里屯、昌平区阿苏卫的垃圾焚烧厂选址。因为周边居民敢于质疑，公益组织也积极参与，六里屯的项目后来就没有再建，阿苏卫的项目拖了5年到了2014年才重启。

事实上，民间公益组织一直是监督和影响政府决策、进而带来系统性改变的角色，当然反过来政府出台的政策也会影响和改变公益组织的行动。民间组织的许多工作对于政策的影响并非是一蹴而就的，而是需要长时间的努力，最终能否对决策部门和社会群体产生决定性影响仍难以评判。以垃圾焚烧的烟气排放信息公开为例，在2015年之前，这条信息需要“依申请公开”，我们用了7-8年时间在推动各地政府，将它变为“主动公开”信息，实现了在线联网、公开，这是很有意义的事。尽管如此，是否真的有人关注、能够发挥多少作用还很难说。且随着时间会出现新的的问题，联网公开后又可能出现数据造假等问题。垃圾治理仍面临很大挑战，尽管民间组织做了很多努力，政府也制定了多项垃圾分类政策，但国内以焚烧为主的垃圾处理方式始终没有改变，如今垃圾焚烧产业仍然高歌猛进，全国垃圾焚烧率达到80%左右。

图1 垃圾焚烧

图片来源：陈立雯女士提供

2.作为零废弃村落发起人，您从事这项工作的初衷是什么？如何理解“零废弃”的概念和价值？在实践行动中又面临何种困难？

中国的工业化兴起在80年代，而环境治理是90年代以后才开始的，当时参加民间组织从事环保工作一方面是源于从小在农村生长的乡土情结，另一方面也是出于对当时环境治理状况的担忧。而且在很长一段时间内，普遍认为国内民众素质低下是垃圾分类难以实现的原因。因此我最初参与公益组织行动的根本思路并非要改变政策，而是希望能够基于对全球案例经验的了解，回到本土的环境中，通过在地实践真正实现垃圾分类。尽管有些条件可能并不具备，但国内的垃圾分类仍是具有可行性的。

“零废弃”可以理解为对未来社会的美好愿景，尽管我们做出了一些微小的改变，但对于“零废弃”的实现不能过于乐观。目前在垃圾焚烧的议题上还没有扭转，与很多国家和地区仍存在较大差距。建立“零废弃村落”、推广垃圾分类，我们在地实践的一些具体行动中，还是能够实实在在带动一些人，围绕着一些详细的议题做事，切实地改变一部分人的行为，尽管有些改变可能是短期的。而这种改变的短期性不仅在于个人，更与当前的社会治理管理机制的滞后息息相关。作为一个社会层面的问题，不仅仅需要提升大众意识，推动每个人付出行动，更重要的是回归到社会治理的层面，在自下而上的同时，进一步推动政策环境和决策思路的改变。环境治理行动并非以公益组织的意志为转移，尤其是垃圾分类，其核心利益相关方仍然是政府，如果缺乏政府力量的支持与帮助，有很多实践工作都面临瓶颈，难以实施。

从环境和经济层面来看，垃圾分类与否在居民身上的痛点没有那么深，未来应发展就地处理、自治式治理路径，并进一步完善考核标准与中长期战略规划。

3. 垃圾分类是实现绿色低碳发展的迫切要求，在您看来，中国农村具有哪些优势，从农村着手开启实践的主要原因是什么？激发民众力量的难点有哪些？

当时选择农村开展实践的主要原因是撬动、改变城市中固化的垃圾混合管理模式较为困难，而农村中则存在可灵活转变的潜力和空间。尽管近年城市社区已经在尝试做一些垃圾分类的工作，但整个体系是混收、混运、混处理的。在所有垃圾最终都被会送进焚烧厂的情况下，垃圾分类几乎是无用功。不仅城市主管部门没有动力，整体的系统设计也缺乏垃圾分类的思维。相比之下农村具有两点优势：一、从体制方面来看，农村的行政体系是从村、乡、镇再到县级政府，在这种体系下公益组织举办活动相对灵活，可发挥作用的空间较大，具有扭转垃圾混合管理模式的潜力。二、从空间方面来看，农村拥有广袤的土地资源，有助于垃圾的分散式处理，而城市中的垃圾处理受土地资源限制，至少有80%左右都必须集中式处理。

激发民众力量，尤其是居住在垃圾焚烧厂周边的民众参与垃圾治理是相对容易的，但从垃圾分类的角度就难以推动。随着经济收入水平的提升，公众愈发意识到生活环境与健康之间的关联，各地的环境运动的崛起正是因为对健康风险的关注。垃圾焚烧厂或填埋场的建设比较容易激发周边居民的反对，但不做垃圾分类在居民身上的痛点没有那么深。这主要有两点原因：一、从环境层面来看，垃圾并非长期储存在家，而是丢弃后便从人们眼前消失，这种“眼不见心不烦”的心理，导致垃圾分类与否给居民生活带来的直观影响较低。二、从经济层面来看，国内的垃圾分类仍保留明显的计划经济色彩，由公共财政买单、政府外包统筹，这种不按照投放量进行收费的做法，也直接导致居民缺乏垃圾分类的主动性。总体而言，国内对于垃圾分类的做法仍停留在宣传教育层面，缺乏法制约束和经济手段。

图2 被丢在水渠和路旁的垃圾

图片来源：陈立雯女士提供

4. 垃圾治理经历了怎样的发展历程？从社会治理的角度，当前的垃圾治理还存在哪些不足？从公共政策的角度，已出台的垃圾分类政策面临哪些困境？

垃圾填埋时代，垃圾处理由政府主导，区域垃圾收运处置大都交由国企的环卫集团负责。而到了垃圾焚烧时代，垃圾处理开始通过BOT、PPP等半市场化的方式进行，总体上垃圾治理的历程已经卷入到资本和城市的发展进程中。从社会治理角度来看，目前存在两大不足：一、地方治理始终遵循将垃圾转移到别处的的思路，缺乏就近就地处理路径。二、当前国内的垃圾治理仍采用单纯的“运动式治理”而缺乏“自治式治理”方式。垃圾分类至少应在社区层面实现，社区居委会和物业工作者应将大家组织起来共同讨论，形成有效的公众参与，而非简单地设置垃圾分类桶要求居民分类投放。

图3 上海的垃圾四分类桶

图片来源：Wikimedia Commons

从国家政策来看，2017年3月住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在46个试点城市试行生活垃圾强制分类，相关政策方案拉动了垃圾管理方面的投资增长，其中不乏一些有价值的投资行为，但也存在一些投资的垃圾处理设施并不适用于实践中的问题。垃圾分类在政策制定层面仍存在两大困境：一、考核标准还需进一步完善。当前城市垃圾分类考核重点关注社区内是否设置四分类桶等前端工作，尽管也要求后端布局垃圾处理设施，但并非是考核重点，这导致前端做的诸多分类工作到了后端还是走混合处理的路径。二、垃圾分类政策缺乏较为持续性的中长期战略规划。垃圾分类中可量化的考核指标、垃圾处理设施建设计划等内容仍然缺少五年或十年规划。垃圾分类的战略定位和规划计划是稳步推进的重要保障，需要通过逐步完善垃圾处理的硬件设施建设，腾出厨余垃圾处理空间，避免“前分后混”的尴尬局面。

在借鉴国际经验这方面，需要因地制宜，避免“一刀切”。当前国内的垃圾分类治理的难点并不在于技术，而在于社会治理。

5.在垃圾治理方面，国际上有一些值得借鉴的经验吗？各国治理情况与国内有何差异？这些经验在国内的适用性如何？

在借鉴国际经验这件事上，不能一概而论，具体区域需要具体对待，因地制宜，避免“一刀切”。我认为也不应该简单一味地美化日本、北欧或者其他国家地区的垃圾分类经验。我们国家的社会组织模式和其他地区有极大不同，在垃圾议题上，中国采用自上而下的模式，中央政府出台指令，从省市县再到乡镇村逐级执行。一个典型例子是2018年左右，中央对开展农村人居环境整治行动作出专门部署，并将农村垃圾治理列为主攻方向之一，此后，大部分乡村地区包括落后地区建立了垃圾收运管理体系，各县必须设立对农村地区的环境卫生专项资金，每个人每年至少60块钱，把乡村的垃圾集中收集起来，送到县级的垃圾焚烧厂去。这种运动式的治理方式真正的实现了城乡垃圾处理一体化，快速高效的提升了农村的环境卫生。只是，它并不一定适用于垃圾分类治理，因为人的行为改变还需要是持久性的社会管理，包括长期的教育管理布线，而不只是简单的行政命令。

国际案例中，其实美国的东西部差异很大，同一个州的不同城市差异也很大。欧洲各个国家各有不同，其中意大利是被低估的一个国家，其一些小城市对垃圾分类做得很不错，特别在堆肥方面，而卢森堡的街头餐馆的厨余垃圾分得很好。然而，国内许多专家喜欢把日本拿来当作垃圾处理的成功范例，但我反而觉得日本不是值得学习的例子。二战后，日本城市快速发展，在每个地方建垃圾焚烧厂，通过大规模焚烧来处理垃圾。只是日本民众的监督体系比较完善，因而垃圾焚烧厂运行相对较好。但广受称赞的日本垃圾分类实际上也存在不足。从垃圾的属性来看，垃圾分类的根本是有机物和无机物的分类。也正是因为日本在七十年代对垃圾处理的布局是百分之百的焚烧，所以在2000年日本发布《循环型社会形成推进基本法》的时候，其实垃圾回收的空间很�。厥兆芰坎⒚挥兄泄摺６泄鞘谐』僮鞯姆掀坊厥仗逑担厥兆芰吭陡哂谌毡荆踔猎陡哂诖蟛糠址⒋锕�。但是日本可回收材料的回收率较高，垃圾分类的种类分得很细，这与日本的社会文化和国民性格方面有一定的关系，他们可以在家做好精细分类，但是在中国没有这个必要，因为我们有全国上千万的回收人群。总之，垃圾分类还是要回归到一个具体的地方来看，但是我国与其他国家不同的是，住建部统一制定了一个垃圾分类的标准。

我非常认同联合国气候变化框架谈判公约的原则 “Common but Differentiated Responsibilities”（共同而有区别的责任）。当发达国家和发展中国家被列入到了一些计划，比方说减排的任务并付诸实施的时候，每个地区的产业是不同的，居住生产生活方式也有差异，是肯定不能一概而论的。同样的，在垃圾治理的时候也需要就当地的情况具体对待，比如农村地区的农业种植方式不同，部分地区有秸秆，对垃圾收集的方式需要有相应的调整，不能采取一刀切的方式。

图4 垃圾分类与回收

图片来源：freepik

6. 从社会治理和公众教育的角度来看，在中国推行垃圾分类的关键在哪里？

当前中国垃圾分类治理的难点并不在于技术，而在于社会治理。恰恰是中国过去在很多的公共事务上，它采取的是运动式治理，而不是一个参与式治理，导致今天我们在垃圾分类上一再跌跟头。参与式治理需要有一个协商过程的治理，最终能够实现一个绝大多数人参与的过程。垃圾分类其实应该归到社会公共议题中，是非常典型的环境问题中需要大众参与的社会问题，面临治理方式改变，当然这里面就包括了治理能力的提升，比如持久性的社区参与式管理。从2018年12月之后，我们在江西省上饶市广丰区东阳乡推进垃圾分类工作，直到去年年底，从送往垃圾焚烧厂的垃圾处理量来看，一直处于减少的状态，垃圾减量百分之五十多。但是一旦主导这件事（垃圾分类）的书记调走了，后续的管理很可能会松懈，短期内老百姓对垃圾分类还保持着一定的惯性，而惯性失效之后，这个地区的垃圾分类可能就形同虚设。

公共事务治理是一个延续性的，需要自上而下和自下而上的动态配合的过程。另一个例子是，浙江省政府在2016年以后从上而下推行全省乡村垃圾分类，花了两年的时间，整个浙江省的农村的垃圾分类硬件全部到位了，从分类桶分类收集车，再到厨余垃圾的处理设备。政府出台的政策重点把硬件配备齐全，但缺乏对政策实施常态化的管理，但是到了日常维护阶段是需要更多的更细致的管理的，需要在日常管理阶段相应的政策措施指引。? ?

图5 东阳乡垃圾分类教育中心（左）与垃圾处理现场（右）

图片来源：陈立雯女士提供

从公众教育和大众意识的角度来看，在垃圾分类这件事上，不仅仅需要意识改变和认知的提升，最终从认知转化为行为的改变还需要一定的社会条件。比如说，如果只是去教育老百姓，而没有配垃圾分类的设施，那就很难落实。其次，教育方式也很重要，我们在实践中尽可能的现场演示过程，这样比较直观。此外，面向不同对象授课和培训的内容也会有相应调整。对于居民，会先讲清楚垃圾分类的背景和重要性，帮助他们理解垃圾分类并提升他们付诸于实践的意愿。对于政府工作人员，则需要侧重于经济投入分析并帮助打消他们的畏难情绪。我觉得个体素质没有根本性差异，通过提供垃圾分类教育和创造社会条件可以引导大多数人参与到垃圾治理活动中。

图6 垃圾分类现场指导

图片来源：陈立雯女士提供

[1] 北京地球村，全称北京地球村环境教育中心，成立于1996年，是一个致力于公众环保教育的非营利民间环保组织。

[2] PX是英文P-Xylene的简写，其中文名是对二甲苯，常用于生产塑料、聚酯纤维和薄膜。根据联合国世界卫生组织推荐的外来化合物急性毒性分级标准和我国的《急性毒性试验》（GB15193.3-2003），PX属于低毒物质。美国环境保护署认为，短期内吸入较高浓度PX可导致出现头晕、恶心、呕吐等症状。

与谈人: 徐蕴清，高世扬

访谈研究助理: 窦西其，张沁雨，董钇潼

媒体说：乐发lv利物浦大学媒体报道（2025年4月）

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1. 就应对全球气候变迁这件事情来看，“强政府”环境下民间公益组织发挥作用的空间在哪里？「自下而上」能有效果的关键是什么？从您的实践经验来看，民间组织的工作对政府决策有怎样的影响？

2.作为零废弃村落发起人，您从事这项工作的初衷是什么？如何理解“零废弃”的概念和价值？在实践行动中又面临何种困难？

3. 垃圾分类是实现绿色低碳发展的迫切要求，在您看来，中国农村具有哪些优势，从农村着手开启实践的主要原因是什么？激发民众力量的难点有哪些？

4. 垃圾治理经历了怎样的发展历程？从社会治理的角度，当前的垃圾治理还存在哪些不足？从公共政策的角度，已出台的垃圾分类政策面临哪些困境？

5.在垃圾治理方面，国际上有一些值得借鉴的经验吗？各国治理情况与国内有何差异？这些经验在国内的适用性如何？

6. 从社会治理和公众教育的角度来看，在中国推行垃圾分类的关键在哪里？

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1. 就应对全球气候变迁这件事情来看，“强政府”环境下民间公益组织发挥作用的空间在哪里？「自下而上」能有效果的关键是什么？从您的实践经验来看，民间组织的工作对政府决策有怎样的影响？

2.作为零废弃村落发起人，您从事这项工作的初衷是什么？如何理解“零废弃”的概念和价值？在实践行动中又面临何种困难？

3. 垃圾分类是实现绿色低碳发展的迫切要求，在您看来，中国农村具有哪些优势，从农村着手开启实践的主要原因是什么？激发民众力量的难点有哪些？

4. 垃圾治理经历了怎样的发展历程？从社会治理的角度，当前的垃圾治理还存在哪些不足？从公共政策的角度，已出台的垃圾分类政策面临哪些困境？

5.在垃圾治理方面，国际上有一些值得借鉴的经验吗？各国治理情况与国内有何差异？这些经验在国内的适用性如何？

6. 从社会治理和公众教育的角度来看，在中国推行垃圾分类的关键在哪里？

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1. 就应对全球气候变迁这件事情来看，“强政府”环境下民间公益组织发挥作用的空间在哪里？「自下而上」能有效果的关键是什么？从您的实践经验来看，民间组织的工作对政府决策有怎样的影响？

2.作为零废弃村落发起人，您从事这项工作的初衷是什么？如何理解“零废弃”的概念和价值？在实践行动中又面临何种困难？

4. 垃圾治理经历了怎样的发展历程？从社会治理的角度，当前的垃圾治理还存在哪些不足？从公共政策的角度，已出台的垃圾分类政策面临哪些困境？

5.在垃圾治理方面，国际上有一些值得借鉴的经验吗？各国治理情况与国内有何差异？这些经验在国内的适用性如何？

6. 从社会治理和公众教育的角度来看，在中国推行垃圾分类的关键在哪里？